NGA AGRON HAXHIMALI
Në vitin 2015, Shqipëria ndërmori një nga reformat më të mëdha institucionale të tranzicionit: reformën administrativo-territoriale. Nga një sistem shumë i fragmentuar me 65 bashki dhe 308 komuna, vendi kaloi në vetëm 61 bashki. Logjika e kohës ishte e qartë: njësitë e vogla vendore ishin shumë të fragmentuara, me kapacitete të kufizuara administrative, me burime të pamjaftueshme financiare dhe shpesh të paafta për të ofruar shërbime publike cilësore.
Me fjalë të tjera, ato konsideroheshin “too small to survive”- shumë të vogla për të mbijetuar si njësi funksionale të qeverisjes vendore.
Por sot, më shumë se një dekadë më pas, Shqipëria ndodhet përballë një pyetjeje tjetër: a janë bashkitë ekzistuese realisht më funksionale, më të fuqishme dhe më pranë qytetarëve? Apo kemi kaluar nga një ekstrem në tjetrin: nga njësi shumë të vogla për të mbijetuar, në bashki shumë të mëdha për t’u qeverisur mirë?
Këtu vlen të përdoret, në mënyrë analitike, parimi “too big to fail”. Në ekonomi, ky parim përdoret për institucione apo kompani aq të mëdha dhe aq të rëndësishme për sistemin, sa dështimi i tyre do të kishte pasoja të rënda për të gjithë. Në qeverisjen publike, ky parim mund të lexohet ndryshe: disa reforma, institucione apo shërbime bëhen aq të rëndësishme për jetën e qytetarëve, sa nuk mund të lihen të dështojnë.
Bashkitë shqiptare pas reformës territoriale janë pikërisht të tilla: shumë të rëndësishme për t’u lënë të dështojnë, por jo domosdoshmërisht më të mëdha për t’u qeverisur më mirë.
Të dhënat demografike dhe territoriale tregojnë qartë shkallën e ndryshimit. Sipas Censusit 2023, popullsia rezidente e Shqipërisë është 2,402,113 banorë, me një rënie prej rreth 420 mijë banorësh krahasuar me vitin 2011, ndërsa dendësia mesatare e popullsisë është 83.6 banorë për km². Shqipëria sot ka 61 bashki dhe 12 qarqe, me një popullsi mesatare bashkiake rreth 39,379 banorë dhe një sipërfaqe mesatare rreth 471 km². Kjo e vendos Shqipërinë ndër vendet me bashki mesatarisht shumë të mëdha krahasuar me vendet e Ballkanit Perëndimor, Europës Juglindore dhe Bashkimit Europian.
Por mesatarja fsheh pabarazi shumë të mëdha. Diapazoni i popullsisë shkon nga bashki shumë të vogla, si Pusteci, deri te Bashkia e Tiranës, që mbart peshën kryesore demografike, ekonomike dhe administrative të vendit. Po kështu, dallimet territoriale janë të ndjeshme: ka bashki të vogla në sipërfaqe dhe bashki shumë të gjera, me zona urbane, rurale, malore, bujqësore dhe periferike brenda të njëjtit kufi administrativ.
Kjo do të thotë se sistemi vendor shqiptar është formalisht simetrik, por realisht shumë asimetrik.
Pikërisht këtu fillon problemi kryesor. Reforma territoriale e vitit 2015 e zgjidhi pjesërisht çështjen e fragmentimit, por nuk e zgjidhi plotësisht çështjen e fuqisë reale të bashkive. Bashkitë u bënë më të mëdha në hartë, por jo realishtë më të fuqishme në financa, staf, shërbime dhe afërsi me qytetarin,kontrollin e territorit etj.
Të dhënat fiskale e bëjnë këtë argument edhe më të qartë. Në vitin 2024, të ardhurat e veta vendore përbënin rreth 1.7% të PBB-së dhe rreth 5.7% të të ardhurave publike, ndërsa shpenzimet e pushtetit vendor ishin 3.06% e PBB-së dhe 10.21% e totalit të shpenzimeve publike. Pra, edhe pse bashkitë janë bërë shumë më të mëdha në territor dhe përgjegjësi, pesha e tyre financiare në ekonominë kombëtare mbetet ende e kufizuar. Madje, raportet fiskale tregojnë se krahasuar me vitin 2015, shpenzimet për financimin e funksioneve vendore janë rritur ndjeshëm.
Por ky është vetëm njëri dimension i debatit. Dimensioni tjetër është struktura e shpenzimeve dhe shpërndarja e kapaciteteve financiare ndërmjet bashkive.
Nëse shikojmë se ku shkojnë paratë e bashkive, tabloja bëhet më problematike. Sipas të dhënave të vitit 2024, 45.6% e shpenzimeve të njësive të vetëqeverisjes vendore nga burimet e veta shkojnë për paga dhe sigurime, 29.3% për shpenzime operative dhe të tjera, ndërsa vetëm 19.5% për shpenzime kapitale. Pra, më pak se një e pesta e shpenzimeve shkon realisht për investime. Në të njëjtën kohë, evidentohet se shpenzimet për paga dhe sigurime janë rritur me 14.7%, ndërsa shpenzimet kapitale kanë rënë me rreth 10.8% krahasuar me një vit më parë.
Kjo është një e dhënë shumë e rëndësishme për reformën territoriale. Ajo tregon se bashkitë, edhe kur kanë rritje të të ardhurave apo të shpenzimeve totale, nuk kanë domosdoshmërisht hapësirë të mjaftueshme për zhvillim, investime dhe transformim territorial. Një bashki që shpenzon pjesën më të madhe për paga, sigurime dhe kosto operative, e ka të kufizuar mundësinë të ndërtojë rrugë rurale, të mirëmbajë kanale kulluese, të investojë në ujësjellës, të forcojë mbrojtjen nga zjarri, të mbështesë zonat bujqësore apo të përmirësojë shërbimet komunitare.
Me fjalë të tjera, shumë bashki janë të mëdha në territor, por buxhetet e tyre janë të strukturuara më shumë për të mbajtur administratën në këmbë sesa për të qeverisur aktivisht zhvillimin e territorit.
Kjo e forcon tezën se reforma territoriale nuk mund të matet vetëm me numrin e bashkive, me sipërfaqen mesatare apo me rritjen nominale të të ardhurave. Duhet të matet me aftësinë reale të bashkive për të investuar, për të ofruar shërbime dhe për të qenë pranë qytetarit.
Edhe shpërndarja e të ardhurave tregon një pabarazi të madhe. Bashkia Tiranë mbledh gati 60 % të të gjitha të ardhurave të veta vendore të pushtetit vendor. Ndërkohë, 21 bashki me nën 20 mijë banorë, që përbëjnë rreth 34.% të bashkive të vendit, mbledhin vetëm afro 3-4% të totalit të të ardhurave të veta vendore.
Kjo tregon se madhësia territoriale, e vetme, nuk krijon automatikisht kapacitet fiskal, zhvillim ekonomik apo autonomi reale. Një bashki mund të jetë e madhe në kilometra katrorë, por e vogël në bazë tatimore. Mund të ketë shumë territor, por pak ekonomi. Mund të ketë shumë fshatra, rrugë, kanale, pyje dhe nevoja, por pak të ardhura për t’i përballuar ato.
Kjo është arsyeja pse debati i sotëm për një reformë të re territoriale nuk duhet të nisë nga pyetja: sa bashki duhet të kemi? Pyetja e vërtetë duhet të jetë: çfarë bashkish duam të kemi?
Bashki më të mëdha, apo bashki më funksionale? Bashki më të gjera në territor, apo bashki më të afta për të ofruar shërbime? Bashki më të largëta nga qytetari, apo administratë më afër komuniteteve?
Nëse sot ka një tendencë për t’i zmadhuar edhe më tej bashkitë, duhet të jemi të kujdesshëm. Nuk mund të përsëritet e njëjta logjikë e vitit 2015, ku harta u vendos në qendër të reformës, ndërsa financimi, funksionet, përfaqësimi, shërbimet dhe kapacitetet mbetën pas. Një reformë që zgjeron territorin pa rritur autonominë financiare, pa forcuar administratën vendore-jo thjeshtë rritje numri, pa ndërtuar mekanizma të qartë shërbimi urbane dhe në zonat rurale, pa një sistem të balancuar zgjedhorë, nuk prodhon bashki më të forta. Prodhon bashki më të mëdha, por edhe më të largëta.
Në këtë kuptim, sfida nuk është më vetëm fragmentimi. Sfida e re është qeverisja e territorit të madh.
Pas vitit 2015, shumë bashki trashëguan ish-komuna, fshatra, zona bujqësore dhe territor rural të gjerë. Administrata tradicionale urbane e bashkisë u vendos përballë përgjegjësive që më parë i mbulonin komunat. Por zgjerimi territorial nuk u shoqërua gjithmonë me zgjerim proporcional të financimit. Gjithashtu stafi i paqëndrueshëm dhe jo meritokratik,mjete dhe kompetenca reale e të paqarta ishin evidente gjatë 10 viteteve të kësaj reforme.Por dhe fragmentarizimi mbetemi perseri-312 njësi administrative (ish komuna) ruajnë me fanatizem modelin fregmentar.
Kjo shfaqet sidomos në funksione të tilla si ujitja dhe kullimi, menaxhimi i pyjeve dhe kullotave, mirëmbajtja e rrugëve rurale, menaxhimi i mbetjeve, mbrojtja nga zjarri, arsimi parashkollor, emergjencat civile dhe shërbimet sociale etj.Janë pikërisht këto shërbime që qytetari i prek çdo ditë. Dhe kur ato dështojnë, qytetari nuk pyet për hartën territoriale. Ai pyet pse rruga nuk mirëmbahet, pse kanali nuk pastrohet, pse fshati nuk ka shërbim, pse administrata është larg, pse bashkia nuk përgjigjet.
Raportet e Institutit për Bashkitë theksojnë se ofrimi i shërbimeve publike mbetet ende i paqëndrueshëm dhe përballet me sfida cilësie, veçanërisht në fusha si menaxhimi mjedisor, infrastruktura lokale, shërbimet bujqësore, ujitja dhe kullimi, mbrojtja nga përmbytjet dhe zjarret, furnizimi me ujë dhe zhvillimi i ekonomisë qarkulluese. Po ashtu, raportet evidentojnë nevojën për rritjen e autonomisë financiare, forcimin e kapaciteteve administrative dhe përmirësimin e koordinimit ndërmjet pushtetit qendror, vendor dhe nivelit rajonal.
Kjo na e kthen debatin në një çështje thelbësore të decentralizimit. Nuk mjafton të kesh bashki më të mëdha. Duhet të kesh bashki të afta me më shumë kompetenca reale, më shumë financa, më shumë staf të kualifikuar dhe më shumë përgjegjësi të ushtrueshme. Përndryshe, decentralizimi mbetet formal: funksionet janë në ligj, por kapaciteti për t’i ushtruar ato mungon.
Edhe procesi i integrimit europian e bën këtë diskutim më urgjent. Rreth 70% e legjislacionit të BE-së ka ndikim të drejtpërdrejtë në nivel lokal, duke kërkuar që bashkitë të zbatojnë standarde në fusha si mjedisi, prokurimi publik, transporti, politikat sociale dhe zhvillimi vendor.
Prandaj, përpara se të flasim për një hartë të re territoriale, duhet të bëjmë një bilanc të ndershëm të hartës ekzistuese.
Çfarë funksionoi? Çfarë nuk funksionoi? Cilat bashki u forcuan realisht? Cilat mbetën të varura nga transfertat? Cilat zona rurale u larguan më shumë nga vendimmarrja? Cilat shërbime u përmirësuan dhe cilat u dobësuan? A u rrit realisht pjesëmarrja qytetare, apo u centralizua vendimmarrja brenda vetë bashkisë?
Nëse këto pyetje nuk marrin përgjigje, çdo reformë e re rrezikon të jetë thjesht një ushtrim harte. Dhe Shqipëria nuk ka nevojë për një reformë që vetëm ndryshon kufijtë. Ka nevojë për një reformë që ndryshon marrëdhënien midis qytetarit dhe pushtetit vendor.
Një reformë e re duhet të nisë nga disa parime të thjeshta.
Së pari, financimi duhet të ndjekë funksionin. Nuk mund t’u jepen bashkive përgjegjësi të mëdha pa burime të mjaftueshme. Çdo funksion i transferuar duhet të ketë kosto të llogaritur, standard shërbimi dhe burim të qëndrueshëm financimi.
Së dyti, territori duhet të qeveriset me struktura të afërta me qytetarin. Njësitë administrative nuk mund të mbeten vetëm emra në hartë apo zyra pa kompetenca. Ato duhet të riorganizohen në ofrimin e shërbimeve, në informimin e qytetarëve dhe në administrimin e nevojave komunitare-me stuktura të zgjedhura dhe pushtet vendimmarrës.
Së treti, decentralizimi duhet të jetë asimetrik aty ku realiteti është asimetrik. Nuk mund të trajtohen njësoj Tirana, Pusteci, Himara, Shkodra, Kamza, Fushë-Arrëzi, Këlcyra apo Hasi. Bashkitë kanë profile të ndryshme demografike, ekonomike, territoriale dhe institucionale. Prandaj edhe politikat e financimit, kapacitimit dhe mbështetjes duhet të jenë të diferencuara.
Së katërti, bashkitë nuk duhet të zmadhohen pa analizuar më parë pse nuk funksionojnë. Nëse një bashki nuk arrin të ofrojë shërbime për territorin aktual, zgjerimi i saj mund ta thellojë problemin, jo ta zgjidhë atë.
Së fundi, reforma duhet të ndërtohet mbi qytetarin, jo mbi hartën. Qëllimi nuk është të kemi më pak apo më shumë bashki në letër. Qëllimi është të kemi bashki që ofrojnë shërbime, që përfaqësojnë komunitetet, që kanë autonomi reale dhe që mund të mbajnë përgjegjësi për vendimet e tyre.
Në vitin 2015, Shqipëria u largua nga modeli i njësive shumë të vogla për të mbijetuar. Por sot nuk duhet të shkojë drejt modelit të bashkive shumë të mëdha për t’u qeverisur. Reforma territoriale nuk duhet të jetë një proces zmadhimi i vazhdueshëm. Ajo duhet të jetë një proces forcimi të qeverisjes vendore.
Bashkitë shqiptare janë sot too important to fail-shumë të rëndësishme për t’u lënë të dështojnë. Por kjo nuk do të thotë se ato duhen bërë gjithmonë më të mëdha. Do të thotë se duhen bërë më funksionale, më të financuara, më të afta dhe më afër qytetarëve.
Sepse rreziku më i madh nuk është të kemi shumë bashki. Rreziku më i madh është të kemi bashki të mëdha në hartë, por të vogla në kapacitet, të mëdha në territor, por të dobëta në shërbime, të mëdha në përgjegjësi, por të varura në financa dhe mbase të pamundura për të qeverisur dhe kontrolluar teritorin.
Modeli i qeverisjes vendore mbi territorin,modeli i ndarjen së shërbimeve,modeli i financimit dhe modeli zgjedhor përbejnë sfidë e vërtetë të reformës.
© Panorama.al
