ANASTAS ANGJELI
Zhvillimi i arsimit gjatë kësaj periudhe tranzicioni në vendin tonë ka shënuar ndryshime të rëndësishme e të dukshme si nga pikëpamja e reformimit të sistemit arsimor në vend, ashtu edhe nga pikëpamja programore dhe strukturore e organizative. Pa dyshim që pjesë e këtij procesi, me uljet e ngritjet, zhvillimet dhe frenimet është bërë dhe reforma e zhvillimit të arsimit të lartë. Këtu rëndësi të veçantë ka pasur dhe ka liberalizimi i arsimit të lartë, çka ka krijuar një “treg të ri”, tërësisht të veçantë dhe me ndryshime thelbësore nga tregu dhe bizneset e tjera. Ndërtimi i një sistemi arsimor është shumë i rëndësishëm për zhvillimin e vendit, për të ardhmen e tij, të vetë popullit të tij. Prandaj dhe investimi në arsim është nga investimet më afatgjata, por më të domosdoshmet. Arsimi nuk është biznes i mirëfilltë, përkundrazi, ai është investim krejt i veçantë. Investimi në arsim është investim në dije, në teknologji, në shkencë “investim i trurit”, investim i së ardhmes, një nga faktorët determinantë në zhvillimet ekonomike sociale të shekullit të sotëm, në ndryshimet dhe zhvillimet aktuale globale. Kjo përvojë dhe konkurrenca mes arsimit të lartë publik dhe atij jo publik, pa dyshim që ka nxjerrë në pah edhe problematika të ndryshme, që lidhen veçanërisht me nivelin e standardeve dhe cilësisë së mësimdhënies dhe të përfitimit të dijeve, me përshtatjen më të mirë të drejtimit të studimeve me kërkesat e tregut në përgjithësi dhe atij të punës në veçanti, dhe të gjithë zhvillimeve në vend, me proceset dhe hapjen, integrimin e vendit tonë në Europë etj. Prandaj edhe synimi thelbësor mbetet integrimi i sistemit tonë arsimor ne atë europian, për më tepër që rinia studentore është dhe mbetet promotor i këtij procesi.
***
JO ARBITRARITETIT FISKAL NDAJ INSTITUCIONEVE TE ARSIMIT TE LARTE
Tashmë vendi ynë, me aspektet pozitive dhe negative, ka një përvojë gati 10-vjeçare në “tregun e ri” të liberalizuar të arsimit të lartë. Krahas vazhdimit të përsosjes së tij nga pikëpamja e standardeve dhe cilësisë, proceseve akredituese e rankuese, përfshirjen më të gjerë në punën studimore e shkencore të tyre, bashkëpunimin e studimeve universitare e postuniversitare me ato të vendeve europiane e botërore, sot në vendin tonë ka dalë nevoja e rregullimeve të qarta të funksionimit të këtij tregu, përmes një konkurrence të ndershme dhe të drejtë, ndërtimin e politikave fiskale të qarta dhe mbështetëse për këtë lloj tregu dhe, për më tepër, zbatimin korrekt të legjislacionit fiskal për arsimin.
E theksoj veçanërisht këtë të fundit, duke vëzhguar me kujdes veprimtarinë konkrete në këto vite dhe sidomos disa veprime joligjore, pse jo arbitrare të organeve fiskale ndaj institucioneve të arsimit të lartë. Pa dyshim që organet fiskale e kanë për detyrë të ushtrojnë kontroll në këto institucione, por ato nuk kanë asnjë të drejtë që, për shkak të mungesave ligjore, të keqzbatojnë dhe interpretojnë legjislacionin fiskal duke penalizuar padrejtësisht gjithë institucionet arsimore, pasi kështu vetëm dëmtojnë dhe frenojnë këtë treg të ri të porsakrijuar (tërësisht i ndryshëm nga bizneset e tjera). Ja një rast konkret, i cili është shndërruar në një shqetësim të madh për gjithë institucionet e arsimit të lartë gjatë kontrollit të ushtruar nga organet fiskale përgjatë këtij viti (edhe pse disa institucione heshtin… sepse “kështu i kanë punët”?!). Fjala është lidhur me problemin e trajtimit të pagesave të pedagogëve të jashtëm nga pagesa për shërbimet e dhëna të specializuara e kualifikuara, në pagesa që duhet të rrjedhin nga kontrata pune dhe trajtimin e tyre si të tilla nga fillimi i aktivitetit të këtyre universiteteve(!) Organet fiskale duke interpretuar subjektivisht, në mënyrë antiligjore po penalizojnë gjithë shkollat e larta, tërësisht në mënyrë të padrejtë dhe arbitrare. Më konkretisht dhe ligjërisht çfarë po ndodh:
nga mungesa e një legjislacioni të qartë apo mosharmonizimi i akteve ligjore dhe nënligjore në fuqi për sigurimet shoqërore dhe keqinterpretimi i tyre po merren vendime penalizuese arbitrare.
Po nga se ka ardhur i gjithë ky konfuzion?! Nga nevoja e DPT për të mbledhur të ardhura përmes “penalizimeve” (gjobave)?! Nga padia dhe keqinterpretimi i legjislacionit në fuqi?! Nga “nevoja për të qenë brenda”?! Nga urdhrat arbitrarë të autoriteteve drejtuese të organeve fiskale?! Apo nga koncepti i paqartë se arsimi është një treg i veçantë (natyrisht duhet t’i zbatojë ligjet ne fuqi, por jo të penalizohet në mënyrë arbitrare)?! Ja disa argumente dhe interpretime të të gjithë pleksjes ligjore dhe nënligjore që argumentojnë këtë “fushatë” me veprime arbitrare penalizuese të organeve tatimore ndaj arsimit të lartë, për çështjen e pagesave të sigurimeve shoqërore, dhe që ka prekur gjithë universitetet jopublike.
JA ARGUMENTET LIGJORE
Janë një sërë ligjesh dhe aktesh ligjore në funksion të detyrimeve fiskale dhe të sigurimeve shoqërore për institucionet e arsimit të lartë, interpretimi dhe zbatimi i drejtë i të cilave nuk lejon veprimet arbitrare të ndërmarra nga organet fiskale ndaj universiteteve… Më konkretisht:
Argumenti i parë
Së pari, bazuar në nenin 33 të ligjit të tatimit mbi të ardhurat: sipas pikës 1, germës (ç), pagesat për të drejtat e autorit dhe për pronësinë intelektuale i nënshtrohen tatimit në burim (aktualisht 10%).
Sipas pikës 3 të këtij neni, tatimi në burim i mbajtur mbi pagesën, sipas pikës 1 të këtij neni, përfaqëson detyrimin tatimor përfundimtar.
Së dyti, në ligjin nr. 9380, datë 28.4.2005 “Për të drejtën e autorit dhe të drejtat e tjera të lidhura me të”, në nenin 7, germa (b), leksionet universitare e shkencore janë objekt i së drejtës së autorit.
Konkluzion: Të ardhurat nga kjo e drejtë autori trajtohen me tatim në burim dhe ky është përfundimtar si detyrim tatimor (asgjë tjetër nuk taksohet mbi të, përfshirë edhe kontributet).
Argumenti i dytë
I gjithë problemi bazohet në trajtimin që administrata tatimore i bën natyrës së kontratës që universitetet kanë me pedagogët e jashtëm. Sipas legjislacionit në fuqi të Shqipërisë, kontrata e shërbimit trajtohet nga Kodi Civil, ndërsa kontrata e punës nga Kodi i Punës.
Deri më sot nuk ka një përkufizim të qartë ligjor, por edhe teknik nga administrata tatimore për sa u takon kritereve të cilësimit të një kontrate shërbimi apo kontrate punësimi. Pra mungon një përkufizim i kontratës së shërbimit. Në këto kushte, ligjërisht palët kontraktuese (universitete të ndryshme) zgjedhin vetë formën e kontratës ose kontratë shërbimi sipas Kodit Civil, ose kontratë punësimi sipas Kodit të Punës (nuk ka akt detyrues se cilën kontratë duhet të zgjedhin).
Për efekt kontrolli (e për rrjedhojë penalizimi) nga e DPT zgjidhet të përdoret, jashtë vullnetit të palëve kontraktuese që janë shprehur për kontratën e shërbimit, emërtimi “kontratë pune”, në referencë të nenit 12 të Kodit të Punës, i cili parashikon se “Kontrata e punës është një marrëveshje ndërmjet punëmarrësit dhe punëdhënësit, që rregullon marrëdhëniet e punës dhe përmban të drejtat dhe detyrimet e palëve. Në kontratën e punës punëmarrësi merr përsipër të (i) ofrojë punën ose shërbimin e vet për (ii) një periudhë të caktuar ose të pacaktuar kohe, në (iii) kuadër të organizimit dhe urdhrave të një personi tjetër të quajtur punëdhënës, i cili merr përsipër të paguajë një (iv) shpërblim”.
Nga ky përkufizim mund të deduktojmë se elementi dallues i kontratës së punës është elementi (iii) ushtrim i punës dhe i shërbimit në kuadrin e organizimit dhe nën urdhrat e punëdhënësit. Elementet e tjera janë të përbashkëta për shumë kontrata. Kështu p.sh. edhe në kontratat e shërbimit, të sipërmarrjes apo në shumë lloj marrëdhëniesh financiare të tjera, gjejmë situatën ku njëra palë ofron një punë a shërbim dhe pala tjetër paguan për këtë të fundit.
Në rastin e mësimdhënies ka disa tipare që s’përputhen ose plotësojnë këtë kriter:
1. Mësimdhënia nuk është e asociuar me veprimet thelbësore të punës (marrëdhënie pune), ka vetëm detyrimin për të prodhuar një rezultat sipas mënyrës që ai e gjykon të dobishme (marrëdhënie tjetër);
2. Mësimdhënësi përdor mjetet e institucionit, por gëzon liri dhe autonomi në organizimin e punës dhe nuk e kryen punën nën autoritetin e palës tjetër, duke mos hyrë në kuadrin organizativ të palës tjetër.
3. Mësimdhënësi respekton rregullat bazë disiplinore, por nuk merr urdhra ose direktiva specifike për përmbajtjen e lëndës që ai drejton.
Nga sa duket në bazën ligjore të këtij aktiviteti, janë palët kontraktore që përcaktojnë marrëdhëniet.
Më tej akoma, edhe ligji “Për arsimin e lartë” i jep rëndësi statutit të institucionit arsimor dhe rregullores së brendshme.
Për më tepër nuk ekziston i përcaktuar ndonjë kufizim specifik në këtë aspekt, apo ka përparësi të ndonjë ligji të tjetër fushe, qofshin ato edhe fiskale.
Konkluzion: Trajtimi sot dhe për periudhën e kaluar i kontratave të shërbimit aktual si kontratë pune, është qartësisht i paligjshëm.
Argumenti i tretë
Problemi i mësimdhënies trajtohet nga udhëzimi nr.5 datë 30.01.2006 “Për tatimin mbi të ardhurat”.
Së pari, në pikën 2.3.1 të tij konsiderohen si grup më vete të ardhurash për efekt të të ardhurave personale pagat dhe shpërblimet e tjera në lidhje me marrëdhëniet aktuale të punës (të ardhurat nga punësimi).
Ndërsa në pikën 2.3.9, në kategorinë “Të ardhura të tjera”, përfshihen të ardhurat nga aktiviteti profesional, si mësimdhënie, trajnime, shkrime në gazeta etj., kur përfituesi nuk është i regjistruar në organet tatimore (dhe aktivitete të tilla i ka të përkohshme apo dytësore). Siç shihet, në të gjitha rastet personi përfitues nuk është i regjistruar në organet tatimore, pra nuk i deklaron ato të ardhura në të ardhurat e tatueshme të biznesit.
Pra, trajtohet si grup më vete, e ndarë nga marrëdhëniet e punësimit, mësimdhënia e kryer nga individët, në rastet e përkohshme apo dytësore.
Ky trajtim i udhëzimit është ligjor dhe në fuqi, si dhe i bazuar drejt, sepse:
Së pari, bazuar në nenin 40 të ligjit nr.8438, datë 28.12.1998 “Për tatimin mbi të ardhurat”, ligjvënësit kanë ngarkuar Ministrinë e Financave të nxjerrë aktet ligjore për zbatimin e këtij ligji. Për këtë arsye, ministri i Financave e ka nxjerrë një akt të tillë (Udhëzimi) dhe e ka trajtuar fenomenin, sipas dy pikave më lart.
Së dyti, në nenin 118, pika 2 të Kushtetutës është përcaktuar se:
“Ligji duhet të autorizojë nxjerrjen e akteve nënligjore, të përcaktojë organin kompetent, çështjet që duhen rregulluar, si dhe parimet në bazë të të cilave nxirren këto akte”.
Ndërkohë, në të njëjtin nen, në pikën 3, shprehimisht thuhet:
“Organi i autorizuar me ligj për të nxjerrë akte nënligjore, siç specifikohet në paragrafin 2 të këtij neni, nuk mund t’ia delegojë kompetencën e tij një organi tjetër.
Konkluzion: Përderisa Ministria e Financave ka nxjerrë një akt nënligjor në bazë të këtij ligji, nuk mundet që një tjetër autoritet të nxjerrë akte të kësaj natyre, madje të kundërt me atë të nxjerrë më parë, dhe ky urdhër i nxjerrë nga një instancë më e ulët.
Argumenti i katërt (nxjerrja e një vendimi unifikues)
Në këtë rast, duke marrë parasysh sa më sipër, edhe nëse do të vendosej të ndërhyhej me rregullime ligjore sipas autoritetit dhe niveleve që ka përcaktuar ligji, kjo duhej bërë publike njëkohësisht për të gjithë këtë tip shërbimi në të gjithë territorin e Shqipërisë, duhej përcaktuar qartë afati dhe fuqia e veprimit në respekt të kërkesave të neneve 111 dhe 112 të Kodit të Procedurave Administrative dhe, natyrisht, në bazë të këtyre neneve s’mund të ketë fuqi prapavepruese.
Precedenti:
a. Prej shumë vitesh, por edhe prej së paku 20 viteve të fundit, ky shërbim, si shërbim tejet i specializuar dhe specifik, është trajtuar me pagesë honorarësh, ashtu si dhe për shkrimet e botimet në shtypin e përditshëm. Me hyrjen në fuqi të ligjit “Mbi tatimin mbi të ardhurat”, edhe ky shërbim iu nënshtrua rregullave të tij në lidhje me detyrimet dhe pagesat ndaj organeve tatimore. Shërbimi i arsimit nëpërmjet institucioneve private është një shërbim relativisht i ri, dhe që në lindjen e tij ka ndjekur të gjitha procedurat e rregullat që ndiqen në institucionet e arsimit publik, i cili edhe sot mbulon gati 90% të këtij shërbimi.
b. Universitetet shtetërore e kanë zbatuar dhe vazhdojnë ta zbatojnë edhe sot këtë shërbim për pedagogët e jashtëm me pagesa honorarësh, për të cilat mbajnë tatimin prej 10%. Kjo dëshmohet edhe nga vërtetimet që pedagogët e aktivizuar (pranë universiteteve jopublike) kanë marrë e dorëzuar nga këto institucione të arsimit shtetëror. Atëherë, përse ky diferencim në trajtimin ligjor midis dy tipave të institucioneve publike dhe jopublike? Nëse pas kontrolleve që ushtrohen në universitetet jopublike, do të kontrolloheshin universitetet shtetërore, do të ishte edhe më keq, sepse dëmi (indirekt nëpërmjet rritjes së shpenzimeve buxhetore për pagesën e gjobave dhe detyrimeve) ndaj shtetit do të ishte edhe më i madh, sa më shumë kohë të kalonte.
c. Në të gjitha kontrollet tatimore të mëparshme, që nga themelimi i shkollave private (jopublike), ato që kanë zgjedhur të funksionojnë në këtë mënyrë, asnjëherë deri tani, askush, nga inspektorët dhe Drejtoria e Tatimeve, nuk e ka vënë në diskutim këtë mënyrë pagese. Përse tani? Çfarë ligji ka ndryshuar? Apo nevoja për të “mbledhur para” për arkën e shtetit.
d. Gjithashtu, dihet se një lëndë në një semestër mund të ketë në maksimumin e vet, përfshirë leksione dhe seminare, nga 30 orë mësimi (fizike 25 orë) deri në 60 orë mësimore (fizike 50 orë), që në rastin që jepen nga i njëjti pedagog, i takon një ngarkesë mujore prej 6-12 orësh dhe nëse përfshihen dy pedagogë, i takon secilit rreth 3-6 orë në muaj, pra nuk plotëson as një ditë pune në muaj.
e. Më tej akoma, ky veprim i ligjshëm, i deklaruar, për të cilin janë mbajtur në burim tatimet dhe janë paguar ato, quhet veprim i gabuar me ndërgjegje dhe trajtohet si i tillë në llogaritjet e detyrimeve e gjobave dhe kamatëvonesave.
g. Në të gjitha auditimet e deritanishme nga ekspertët kontabël të autorizuar nuk është vënë në dukje një problem i tillë.
h. Në vazhdimësi, shumë punonjës të administratës publike, Ministrisë së Financave dhe administratës tatimore janë përfshirë në mësimdhënie dhe s’e kanë sjellë ndonjëherë në vëmendje këtë problem.
j. Inspektorati i Punë ka kryer kontrolle në këto institucione në vazhdimësi dhe nuk e ka konsideruar shkelje këtë rast.
PËRSE KJO HISTORI
Veprimi i mësipërm nuk është ndërmarrë me iniciativën e inspektorëve tatimorë, por në bazë të urdhrit të DPT-së, në mënyrë krejt arbitrare, duke e bërë praktikisht procesin e apelimit administrativ nga ana e universiteteve tërësisht të pamundur dhe të pavlerë.
Kjo edhe sepse, megjithëse janë vetë organet e Tatimeve që ligji u ka ngarkuar të disponojnë pjesën më të madhe të të dhënave për sigurimet shoqërore (si dhe organi tjetër shtetëror, Drejtoria e Sigurimeve Shoqërore), ato-organet tatimore ua kërkojnë këtë dokumentacion universiteteve(!) A thua se universitetet duhet të bëjnë punën e organeve tatimore(!). Kësisoj, në këto kushte, universitetet janë të detyruara të paguajnë edhe shuma të konsiderueshme, padrejtësisht, duke qenë se një pjesë e madhe e stafeve të tyre, paguajnë detyrimet e sigurimeve shoqërore në qendrat e punës ku punojnë. Këto shuma penalitetesh, jo vetëm që janë të konsiderueshme, por edhe të papërballueshme, aq më tepër që orientimi është që të gjitha shkollat e larta-universitetet, të shndërrohen-organizohen si OJF.
Për më tepër, si do trajtohen punonjësit që japin mësim në më shumë se një universitet dhe në të paktën dy prej tyre janë paguar me honorarë? Do jemi ne të detyruar të paguajmë sigurimet për pjesën e pambuluar nga qendra e tij e punës apo institucioni tjetër? Ja një shembull: Një pedagog i jashtëm merr në qendrën e vet (një kompani private) pagën prej 65. 000 lekësh në muaj, për të cilën paguan dhe sigurime shoqërore . Ai gjithashtu jep mësim në dy fakultete, te universiteti publik dhe te një universitet jopublik. Sipas pagesave të honorarëve, e kalon kufirin maksimal të pagesës për efekt të sigurimeve shoqërore. Cili institucion do të jetë i detyruar të paguajë këtë ngarkesë? A mundet që të ndëshkohen universitetet jopublike për një çështje që në aktet ligjore dhe nënligjore ose nuk është e përcaktuar, ose në disa prej tyre është tërësisht kontradiktore?! Absurde.
Konkluzion: Trajtimi, sot, dhe për të gjithë periudhën e kaluar të pagesave të honorarëve, si pagesa që rrjedhin nga kontrata pune, sjell një penalizim arbitrar dhe antiligjor, për një gabim të pakryer.
***
Problemi konkret i trajtuar për arbitraritetin fiskal ndaj institucioneve të arsimit të lartë është një nga shumë problemet që shqetësojnë zhvillimin e këtij tregu të ri në vendin tonë (për të cilin kërkohen rregullime të menjëhershme ligjore dhe nënligjore). Gjithashtu, politikat e qarta fiskale, ato mbështetëse për ndërtimin e ambienteve universitare dhe ndihmëse të tyre, sigurimi me lehtësi i teknologjive dhe bibliotekave, përfshirja në projekte shkencore, studimi dhe zhvillimi duhen ndërmarrë, pasi do t’i jepnin më shumë “frymëmarrje” zhvillimit të këtij tregu dhe të ardhmes së tij.
